Лариса Буракова. Почему у Грузии получилось

Эту книгу с удовольствием запретила бы Администрация Президента, сожгли бы «Наши», предпочли бы не заметить левые, а OPENSPACE.RU просто публикует два фрагмента о реформе строительства и системы социального обеспечения

Объем вранья, проходящего за сутки через органы восприятия среднестатистического жителя Российской Федерации, пусть он даже и не смотрит телевизор, — огромен. Сегодня, пожалуй, меньше, чем в советские времена (хотя хорошего количественного критерия так и не придумано), но так или иначе, счет идет как минимум на «тысячи тонн». В относительных величинах, впрочем, этот показатель может быть больше или меньше в зависимости от того, какими источниками информации тот или иной человек пользуется. Однако когда речь заходит о Грузии, и относительная доля, и абсолютные — так сказать, количественные — показатели вранья зашкаливают. На это есть разные причины. В случае Грузии они, к сожалению, не ограничиваются ностальгическим имперским рессентиментом в духе виньетки Жолковского про we lost India. Война 2008 года, грязная и идиотская (как это обычно бывает с войнами) с обеих сторон, далеко не единственная тому причина.

Книга Ларисы Бураковой хороша тем, что в ней соблюдена правильная пропорция участия и остранения. Автор действительно интересуется тем, простыми словами говоря, чудом, что произошло в Грузии за последние несколько лет реформ. В то же время текст написан как бы не о Грузии, еще недавно бывшей частью Империи и оттого вызывающей у нас сильные, неоднозначные эмоции, — а будто бы о далекой, незнакомой русскому читателю стране. Так описать подход к размышлению о текущей истории бывших частей и СССР, и Российской империи — означает, как нам кажется, сделать автору большой комплимент. Представьте себе, например, британского историка, сочувственно описывающего траекторию развития какого-нибудь Сингапура всего через несколько лет после получения последним независимости.

При этом Буракова вовсе не склонна закрывать глаза на проблемы страны, о которой пишет. Это важно, правильно, но для ученого — тривиально. Важнее другое. Книга эта, которая вскоре выйдет в издательстве «Альпина бизнес букс», очень убедительно демонстрирует нам, что другое, лучшее устройство жизни, вообще говоря, возможно — и не на пути регрессии к народничеству и другим формам социализма. Труд Бураковой убедительно развенчивает мифы общественного сознания — о Грузии, о приватизации, о либерализме, о либертарианстве, о том, что советское наследство непреодолимо. О том, что из него может быть извлечен хоть какой-нибудь позитивный опыт.

Однако самое важное, что есть в этой книге для современного русского читателя, это свидетельство о том, что не все врут, не все продаются; что людям можно иногда доверять. Даже, бывает, людям в правительстве — несмотря на то, что оно, правительство, как известно, не предназначено для решения наших проблем; несмотря на то, что оно «и есть наша проблема».


Социальная поддержка

«На лекции в Новой экономической школе¹, где мы рассказывали о реформе, молодые люди задавали мне совершенно неожиданные вопросы: почему здравоохранение должно быть частным бизнесом, останутся ли бесплатные больницы, кто будет помогать населению оплачивать услуги?» — вспоминает Мариам Джапаридзе, член команды по разработке больничной реформы.

Удивительное наследие осталось нам от советского времени. С одной стороны, государство вызывает пренебрежение, и поэтому вполне естественны попытки его всячески обмануть. С другой — по-прежнему крепка вера в то, что оно обязано «заботиться» о гражданах, предоставляя жизненно необходимые услуги «бесплатно». Ответственное государство не может просто игнорировать такую ситуацию. Поэтому второе направление реформы здравоохранения — финансирование — стало возможным благодаря разработке новой схемы социальной защиты для постепенной адаптации к рыночным условиям. По словам [Кахи] Бендукидзе, с бедностью можно бороться, только соблюдая два условия: «экономический рост и адресная, а не бессмысленная социальная политика».

Вахтанг Мегрелишвили², занимавший пост заместителя министра труда, здравоохранения и социальной защиты, вспоминает, что собой представляло министерство в 2004 году:
«Министерство было большим отделом социальной помощи. Там раздавали инвалидные коляски и одноразовые денежные пособия. Функция заместителя министра состояла в том, чтобы принимать в день от пятидесяти до ста просителей и определять, кому из них выделить одноразовую помощь. Я так и не понял, как это происходило. Как можно решить, кому стоит давать деньги, а кому — нет?»

Еще в 2004 году Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты, придя к выводу, что 15 процентов населения находится в группе риска (были проблемы даже с питанием), начало разрабатывать адресную программу поддержки малоимущих. Средний ежемесячный доход у этих 15 процентов составлял около 21 доллара при стоимости минимальной продуктовой корзины 32 доллара. Социальная программа в стране еще со времен Шеварднадзе ориентировалась на одиноких неработающих пенсионеров, инвалидов, сирот и многодетные семьи и никак не зависела от доходов или благосостояния получателей социального пособия.

Мало того, что при плоской шкале распределения фактически происходит дискриминация бедных, так еще и получалось, что на нижний дециль (самую бедную десятую часть населения) приходилось даже не 10 процентов всей суммы социального обеспечения, а только 5, в то время как на верхний дециль (10 процентов самых богатых) — 13,2³. А из 15 процентов самых бедных действовавшая тогда схема охватывала только каждого пятого. К тому же эти субсидии были связаны в большей степени с пенсионными выплатами, а не с социальной программой. В результате оказывалось, что те пенсионеры, у которых пенсия выше, получали и более крупную социальную помощь.

По словам Мегрелишвили, идея об изменении перераспределительной схемы принадлежит не ему, а консультантам министерства, которые упомянули о ней в отчете, сделанном за два года до его прихода в это учреждение. Осуществлять ее начали в 2004 году. Но в следующем году разработку новой социальной программы прервала срочная необходимость адаптировать пенсионную систему к изменившимся условиям. В постсоветской Грузии денег в пенсионном фонде практически не было. Доходило до того, что на месячную пенсию можно было купить, например, три яйца. В 2003 году 94 процента всех пенсионеров получали самую низкую ставку пенсии — приблизительно 7 долларов. Однако при этом были и привилегированные персоны, чьи пенсии превышали базовую в 6, в 7, даже в 220 раз: это 50 тысяч бывших членов парламента, бывших сотрудников силовых структур и т.д.⁴ Предвыборное обещание Саакашвили об удвоении пенсии было выполнено в 2004 году. Тогда же в стране начался рост заработной платы, и если на прежнем месте работы пенсионера зарплата увеличивалась, то пенсия должна была пропорционально расти.

«Генеральный прокурор всячески блокировал все попытки повысить ему зарплату, потому что понимал, что его коррумпированный предшественник будет в таком случае получать пенсию гораздо больше, чем у него была зарплата», — вспоминает Бендукидзе.

Теперь нескольким тысячам пенсионеров предполагалось выплачивать до 275, а в некоторых случаях до 3310 долларов при минимальном уровне пенсии в 15 долларов. Другими словами, около 7 процентов пенсионеров должны были получить 45—50 процентов от общей суммы пенсионных выплат. В том же году на пенсионную систему легло дополнительное бремя в результате реформы МВД, в ходе которой около 40 тысяч сотрудников были отправлены в отставку.

Мегрелишвили вспоминает, как столкнулся с этой проблемой:

Я готовил бюджет на следующий год, не думал о пенсиях вообще. Но тут кто-то начал требовать перерасчета своей пенсии. И я случайно обнаружил, что, если мы срочно не придумаем новой схемы, к концу года потребуется дополнительно 300 миллионов лари⁵, то есть надо было в короткий срок удвоить пенсионный фонд. Так мы начали срочно вносить изменения в тридцать три законодательных акта, касающиеся начисления и выплаты пенсий.

Была отменена методика расчета, обеспечивавшая госслужащим пенсию в размере примерно третьей части зарплаты, и введена верхняя граница пенсии — 309 долларов, что почти в 15 раз превышало минимальный размер — 21 доллар. Изыскать средства на увеличение минимальной пенсии удалось как раз благодаря срочному пересмотру схемы и перерасчета выплат привилегированной группе. Запланированные изменения в пенсионной системе стали поводом для первого после революции митинга. 2 декабря 2005 года тысячи пенсионеров собрались перед зданием парламента Грузии, чтобы выразить протест против поправок к закону «О пенсионном обеспечении». Участники акции требовали учета рабочего стажа и заслуг, но правительство отстояло свой подход. «Мы не должны забывать, что мы живем в такой стране, где [бывшие] власти не могли обеспечить и пенсию в 14 лари (около 7 долларов. — Прим авт.). Мы смогли покрыть эту пенсионную задолженность — и мы удвоили пенсии (с 14 до 28 лари), и теперь мы снова увеличиваем пенсии на 10 лари. Это факт... Это то, что может сделать грузинское государство на данном этапе. Все остальное — демагогия и популизм. Невозможно, чтобы за два дня Грузия стала Швейцарией», — заявил депутат партии «Национальное движение» Гига Бокерия. Закон «О государственных пенсиях» был принят 23 декабря 2005 года. Во всех пенсионных законах⁶ появилась формулировка, согласно которой все социальные льготы, определенные в них, будут отменены с вступлением в силу нового закона о социальной помощи. Разработка программы шла полным ходом, и 29 декабря 2006 года одновременно с бюджетом на 2007 год парламент принял этот закон. Прежний закон о социальных льготах был подготовлен еще в 1995 году — к парламентским выборам. Этот документ предусматривал, например, более трех десятков привилегий для одной из категорий получателей. Хотя в действительности мало кто мог пользоваться всем этим, повод для политической торговли существовал. Например, такая льгота, как бесплатный проезд в метро, имеет смысл только для жителей Тбилиси, то есть три четверти тех, кому это полагается, не могут воспользоваться своей привилегией.

Было принято решение монетизировать социальные льготы (на проезд в общественном транспорте, на оплату коммунальных услуг и т.д.). Рассчитав, сколько реально расходуется на все льготы по всей стране, к этой сумме добавили еще 4,4 миллиона долларов и в денежной форме приплюсовали к пенсиям. Причем новый тип денежного пособия распределялся одинаково по всей стране: и тем, кто жил в крупных городах и раньше имел возможность пользоваться льготами, и тем, кто жил в горах и чьи привилегии оставались только на бумаге. Но в то же время категории получателей (инвалид, ликвидатор чернобыльской катастрофы и т.д.) и различия в размере льгот остались прежними. Поэтому максимальная надбавка составила 24 доллара, а минимальная — 4 доллара.

Таким образом, если в 2003 году минимальная пенсия составляла 6,5 доллара, то в 2006 году — после двух повышений уже 21 доллар. В 2009 году размер минимальной пенсии достиг 48 долларов. И это повышение больше всего почувствовали именно наименее обеспеченные и средние слои.

Сейчас в Грузии существует система бюджетных пенсий. Это не то, что называется pay as you go, когда нынешние работающие фактически платят за нынешних пенсионеров. Это и не система добровольного или принудительного частного страхования (появившаяся в 1980-х годах в Чили под руководством министра труда и социального обеспечения Хосе Пиньеры). Это, можно сказать, меньшее из зол. Схема, уступающая разве что полному отсутствию какой-либо пенсионной системы, отражает главный либертарианский принцип: человек сам ответственен за свою жизнь без принудительного вмешательства государства. В Грузии нет пенсионного фонда, нет фонда социального страхования, а есть универсальный государственный бюджет, из которого выделяются средства. Собственно, реформа именно в том и заключалась, чтобы более эффективно распределять имеющиеся ресурсы, учитывая возможности государственного бюджета в целом. Иными словами, государство берет на себя только те обязательства, которые действительно может выполнить.

Если пенсионер попадает в категорию риска, то дополнительно он получает социальное пособие по бедности, что зафиксировано в законе «О социальной помощи». Новая социальная программа лишена главного недостатка предыдущей — обезличенности. Теперь путем тестирования выявляют действительно нуждающихся и оказывают им адресную поддержку⁷.

На основе статистической информации были определены характеристики самых бедных семей в стране. С учетом этих характеристик разработана формула, включающая 150 различных показателей. Методология оценки очень четкая, фактически в ней нет места субъективному решению: баллы подсчитываются компьютерной программой. Требуется только информация, сбор которой происходит следующим образом: семья подает заявление на рассмотрение ее в качестве нуждающейся, зная, что эти сведения будут общедоступны⁸. Тут действует принцип: поскольку гражданин платит налоги, из которых оказывают поддержку той или иной семье, он имеет право знать, кто получит его деньги. Затем приходит социальный агент, который заполняет специальную анкету и оценивает степень достоверности предоставленной ему информации. Если данные вызывают сомнение, то подключается группа контроля, которая более пристально изучает положение дел в конкретном домохозяйстве. Но такое происходит нечасто, примерно в 10 процентах случаев. Максимальный интервал между проверками получателя социальной помощи — четыре года. На практике перепроверка происходит раз в два года. Некоторые семьи, которые очевидно не выйдут из состояния бедности (например, очень пожилые одинокие люди в маленьких селениях в горах), практически больше не проверяются. А молодые семьи или семьи, где подрастают дети, которые впоследствии могут содержать своих родителей, проверяются чаще остальных, так как их положение может меняться довольно быстро.

______________________

¹ «Новая экономическая школа — Грузия» — неправительственная организация, основанная П. Шешелидзе и Г. Джандиери в 2001 году в Тбилиси. НЭШ разделяет идеи классического либерализма и распространяет их посредством многочисленных семинаров, лекций и конференций, а также издательской деятельности.
² Мегрелишвили Вахтанг — родился 28 февраля 1972 года в Телави. В 1992 году окончил Ставропольский медицинский институт, в 1998 году — аспирантуру Тбилисской медицинской академии по направлению «хирургия». С 1998 года работает в государственном секторе — сначала (1998—2000 годы) в качестве специалиста парламента Грузии, затем (2000—2001 годы) как советник министра юстиции. В 2001—2003 годы возглавлял некоммерческую организацию «Союз защиты прав пациентов», в 2003— 2004 годах был заместителем генерального директора Государственного фонда социального страхования. С 2004 по 2005 год являлся заместителем, а впоследствии (2005—2007 годы) первым заместителем министра труда, здравоохранения и социальной защиты.
³ По данным бывшего заместителя министра труда, здравоохранения и социальной помощи Мегрелишвили.
⁴ По данным бывшего заместителя министра труда, здравоохранения и социальной помощи Мегрелишвили.
⁵ 166 миллионов долларов
⁶ Разработчики пенсионной реформы насчитали на момент ее разработки 33 пенсионных закона, а в конце 2009 года «всплыл» еще один (который просто пропустили), определяющий социальные льготы для ветеринаров, хотя никто ими не пользовался.
⁷ В России, по данным Независимого института социальной политики, в 2007 году от 55 до 64 процентов всего объема адресной социальной поддержки по разным направлениям (пособия на детей, жилищные субсидии, региональные пособия по бедности) получали небедные домохозяйства, в то время как примерно половина бедных не имела доступа к адресным программам социальной поддержки.
⁸ Информация доступна на сайте Агентства по социальной защите.