Лариса Буракова. Почему у Грузии получилось

Эту книгу с удовольствием запретила бы Администрация Президента, сожгли бы «Наши», предпочли бы не заметить левые, а OPENSPACE.RU просто публикует два фрагмента о реформе строительства и системы социального обеспечения

Объем вранья, проходящего за сутки через органы восприятия среднестатистического жителя Российской Федерации, пусть он даже и не смотрит телевизор, — огромен. Сегодня, пожалуй, меньше, чем в советские времена (хотя хорошего количественного критерия так и не придумано), но так или иначе, счет идет как минимум на «тысячи тонн». В относительных величинах, впрочем, этот показатель может быть больше или меньше в зависимости от того, какими источниками информации тот или иной человек пользуется. Однако когда речь заходит о Грузии, и относительная доля, и абсолютные — так сказать, количественные — показатели вранья зашкаливают. На это есть разные причины. В случае Грузии они, к сожалению, не ограничиваются ностальгическим имперским рессентиментом в духе виньетки Жолковского про we lost India. Война 2008 года, грязная и идиотская (как это обычно бывает с войнами) с обеих сторон, далеко не единственная тому причина.

Книга Ларисы Бураковой хороша тем, что в ней соблюдена правильная пропорция участия и остранения. Автор действительно интересуется тем, простыми словами говоря, чудом, что произошло в Грузии за последние несколько лет реформ. В то же время текст написан как бы не о Грузии, еще недавно бывшей частью Империи и оттого вызывающей у нас сильные, неоднозначные эмоции, — а будто бы о далекой, незнакомой русскому читателю стране. Так описать подход к размышлению о текущей истории бывших частей и СССР, и Российской империи — означает, как нам кажется, сделать автору большой комплимент. Представьте себе, например, британского историка, сочувственно описывающего траекторию развития какого-нибудь Сингапура всего через несколько лет после получения последним независимости.

При этом Буракова вовсе не склонна закрывать глаза на проблемы страны, о которой пишет. Это важно, правильно, но для ученого — тривиально. Важнее другое. Книга эта, которая вскоре выйдет в издательстве «Альпина бизнес букс», очень убедительно демонстрирует нам, что другое, лучшее устройство жизни, вообще говоря, возможно — и не на пути регрессии к народничеству и другим формам социализма. Труд Бураковой убедительно развенчивает мифы общественного сознания — о Грузии, о приватизации, о либерализме, о либертарианстве, о том, что советское наследство непреодолимо. О том, что из него может быть извлечен хоть какой-нибудь позитивный опыт.

Однако самое важное, что есть в этой книге для современного русского читателя, это свидетельство о том, что не все врут, не все продаются; что людям можно иногда доверять. Даже, бывает, людям в правительстве — несмотря на то, что оно, правительство, как известно, не предназначено для решения наших проблем; несмотря на то, что оно «и есть наша проблема».


Социальная поддержка

«На лекции в Новой экономической школе¹, где мы рассказывали о реформе, молодые люди задавали мне совершенно неожиданные вопросы: почему здравоохранение должно быть частным бизнесом, останутся ли бесплатные больницы, кто будет помогать населению оплачивать услуги?» — вспоминает Мариам Джапаридзе, член команды по разработке больничной реформы.

Удивительное наследие осталось нам от советского времени. С одной стороны, государство вызывает пренебрежение, и поэтому вполне естественны попытки его всячески обмануть. С другой — по-прежнему крепка вера в то, что оно обязано «заботиться» о гражданах, предоставляя жизненно необходимые услуги «бесплатно». Ответственное государство не может просто игнорировать такую ситуацию. Поэтому второе направление реформы здравоохранения — финансирование — стало возможным благодаря разработке новой схемы социальной защиты для постепенной адаптации к рыночным условиям. По словам [Кахи] Бендукидзе, с бедностью можно бороться, только соблюдая два условия: «экономический рост и адресная, а не бессмысленная социальная политика».

Вахтанг Мегрелишвили², занимавший пост заместителя министра труда, здравоохранения и социальной защиты, вспоминает, что собой представляло министерство в 2004 году:
«Министерство было большим отделом социальной помощи. Там раздавали инвалидные коляски и одноразовые денежные пособия. Функция заместителя министра состояла в том, чтобы принимать в день от пятидесяти до ста просителей и определять, кому из них выделить одноразовую помощь. Я так и не понял, как это происходило. Как можно решить, кому стоит давать деньги, а кому — нет?»

Еще в 2004 году Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты, придя к выводу, что 15 процентов населения находится в группе риска (были проблемы даже с питанием), начало разрабатывать адресную программу поддержки малоимущих. Средний ежемесячный доход у этих 15 процентов составлял около 21 доллара при стоимости минимальной продуктовой корзины 32 доллара. Социальная программа в стране еще со времен Шеварднадзе ориентировалась на одиноких неработающих пенсионеров, инвалидов, сирот и многодетные семьи и никак не зависела от доходов или благосостояния получателей социального пособия.

Мало того, что при плоской шкале распределения фактически происходит дискриминация бедных, так еще и получалось, что на нижний дециль (самую бедную десятую часть населения) приходилось даже не 10 процентов всей суммы социального обеспечения, а только 5, в то время как на верхний дециль (10 процентов самых богатых) — 13,2³. А из 15 процентов самых бедных действовавшая тогда схема охватывала только каждого пятого. К тому же эти субсидии были связаны в большей степени с пенсионными выплатами, а не с социальной программой. В результате оказывалось, что те пенсионеры, у которых пенсия выше, получали и более крупную социальную помощь.

По словам Мегрелишвили, идея об изменении перераспределительной схемы принадлежит не ему, а консультантам министерства, которые упомянули о ней в отчете, сделанном за два года до его прихода в это учреждение. Осуществлять ее начали в 2004 году. Но в следующем году разработку новой социальной программы прервала срочная необходимость адаптировать пенсионную систему к изменившимся условиям. В постсоветской Грузии денег в пенсионном фонде практически не было. Доходило до того, что на месячную пенсию можно было купить, например, три яйца. В 2003 году 94 процента всех пенсионеров получали самую низкую ставку пенсии — приблизительно 7 долларов. Однако при этом были и привилегированные персоны, чьи пенсии превышали базовую в 6, в 7, даже в 220 раз: это 50 тысяч бывших членов парламента, бывших сотрудников силовых структур и т.д.⁴ Предвыборное обещание Саакашвили об удвоении пенсии было выполнено в 2004 году. Тогда же в стране начался рост заработной платы, и если на прежнем месте работы пенсионера зарплата увеличивалась, то пенсия должна была пропорционально расти.

«Генеральный прокурор всячески блокировал все попытки повысить ему зарплату, потому что понимал, что его коррумпированный предшественник будет в таком случае получать пенсию гораздо больше, чем у него была зарплата», — вспоминает Бендукидзе.

Теперь нескольким тысячам пенсионеров предполагалось выплачивать до 275, а в некоторых случаях до 3310 долларов при минимальном уровне пенсии в 15 долларов. Другими словами, около 7 процентов пенсионеров должны были получить 45—50 процентов от общей суммы пенсионных выплат. В том же году на пенсионную систему легло дополнительное бремя в результате реформы МВД, в ходе которой около 40 тысяч сотрудников были отправлены в отставку.

Мегрелишвили вспоминает, как столкнулся с этой проблемой:

Я готовил бюджет на следующий год, не думал о пенсиях вообще. Но тут кто-то начал требовать перерасчета своей пенсии. И я случайно обнаружил, что, если мы срочно не придумаем новой схемы, к концу года потребуется дополнительно 300 миллионов лари⁵, то есть надо было в короткий срок удвоить пенсионный фонд. Так мы начали срочно вносить изменения в тридцать три законодательных акта, касающиеся начисления и выплаты пенсий.

Была отменена методика расчета, обеспечивавшая госслужащим пенсию в размере примерно третьей части зарплаты, и введена верхняя граница пенсии — 309 долларов, что почти в 15 раз превышало минимальный размер — 21 доллар. Изыскать средства на увеличение минимальной пенсии удалось как раз благодаря срочному пересмотру схемы и перерасчета выплат привилегированной группе. Запланированные изменения в пенсионной системе стали поводом для первого после революции митинга. 2 декабря 2005 года тысячи пенсионеров собрались перед зданием парламента Грузии, чтобы выразить протест против поправок к закону «О пенсионном обеспечении». Участники акции требовали учета рабочего стажа и заслуг, но правительство отстояло свой подход. «Мы не должны забывать, что мы живем в такой стране, где [бывшие] власти не могли обеспечить и пенсию в 14 лари (около 7 долларов. — Прим авт.). Мы смогли покрыть эту пенсионную задолженность — и мы удвоили пенсии (с 14 до 28 лари), и теперь мы снова увеличиваем пенсии на 10 лари. Это факт... Это то, что может сделать грузинское государство на данном этапе. Все остальное — демагогия и популизм. Невозможно, чтобы за два дня Грузия стала Швейцарией», — заявил депутат партии «Национальное движение» Гига Бокерия. Закон «О государственных пенсиях» был принят 23 декабря 2005 года. Во всех пенсионных законах⁶ появилась формулировка, согласно которой все социальные льготы, определенные в них, будут отменены с вступлением в силу нового закона о социальной помощи. Разработка программы шла полным ходом, и 29 декабря 2006 года одновременно с бюджетом на 2007 год парламент принял этот закон. Прежний закон о социальных льготах был подготовлен еще в 1995 году — к парламентским выборам. Этот документ предусматривал, например, более трех десятков привилегий для одной из категорий получателей. Хотя в действительности мало кто мог пользоваться всем этим, повод для политической торговли существовал. Например, такая льгота, как бесплатный проезд в метро, имеет смысл только для жителей Тбилиси, то есть три четверти тех, кому это полагается, не могут воспользоваться своей привилегией.

Было принято решение монетизировать социальные льготы (на проезд в общественном транспорте, на оплату коммунальных услуг и т.д.). Рассчитав, сколько реально расходуется на все льготы по всей стране, к этой сумме добавили еще 4,4 миллиона долларов и в денежной форме приплюсовали к пенсиям. Причем новый тип денежного пособия распределялся одинаково по всей стране: и тем, кто жил в крупных городах и раньше имел возможность пользоваться льготами, и тем, кто жил в горах и чьи привилегии оставались только на бумаге. Но в то же время категории получателей (инвалид, ликвидатор чернобыльской катастрофы и т.д.) и различия в размере льгот остались прежними. Поэтому максимальная надбавка составила 24 доллара, а минимальная — 4 доллара.

Таким образом, если в 2003 году минимальная пенсия составляла 6,5 доллара, то в 2006 году — после двух повышений уже 21 доллар. В 2009 году размер минимальной пенсии достиг 48 долларов. И это повышение больше всего почувствовали именно наименее обеспеченные и средние слои.

Сейчас в Грузии существует система бюджетных пенсий. Это не то, что называется pay as you go, когда нынешние работающие фактически платят за нынешних пенсионеров. Это и не система добровольного или принудительного частного страхования (появившаяся в 1980-х годах в Чили под руководством министра труда и социального обеспечения Хосе Пиньеры). Это, можно сказать, меньшее из зол. Схема, уступающая разве что полному отсутствию какой-либо пенсионной системы, отражает главный либертарианский принцип: человек сам ответственен за свою жизнь без принудительного вмешательства государства. В Грузии нет пенсионного фонда, нет фонда социального страхования, а есть универсальный государственный бюджет, из которого выделяются средства. Собственно, реформа именно в том и заключалась, чтобы более эффективно распределять имеющиеся ресурсы, учитывая возможности государственного бюджета в целом. Иными словами, государство берет на себя только те обязательства, которые действительно может выполнить.

Если пенсионер попадает в категорию риска, то дополнительно он получает социальное пособие по бедности, что зафиксировано в законе «О социальной помощи». Новая социальная программа лишена главного недостатка предыдущей — обезличенности. Теперь путем тестирования выявляют действительно нуждающихся и оказывают им адресную поддержку⁷.

На основе статистической информации были определены характеристики самых бедных семей в стране. С учетом этих характеристик разработана формула, включающая 150 различных показателей. Методология оценки очень четкая, фактически в ней нет места субъективному решению: баллы подсчитываются компьютерной программой. Требуется только информация, сбор которой происходит следующим образом: семья подает заявление на рассмотрение ее в качестве нуждающейся, зная, что эти сведения будут общедоступны⁸. Тут действует принцип: поскольку гражданин платит налоги, из которых оказывают поддержку той или иной семье, он имеет право знать, кто получит его деньги. Затем приходит социальный агент, который заполняет специальную анкету и оценивает степень достоверности предоставленной ему информации. Если данные вызывают сомнение, то подключается группа контроля, которая более пристально изучает положение дел в конкретном домохозяйстве. Но такое происходит нечасто, примерно в 10 процентах случаев. Максимальный интервал между проверками получателя социальной помощи — четыре года. На практике перепроверка происходит раз в два года. Некоторые семьи, которые очевидно не выйдут из состояния бедности (например, очень пожилые одинокие люди в маленьких селениях в горах), практически больше не проверяются. А молодые семьи или семьи, где подрастают дети, которые впоследствии могут содержать своих родителей, проверяются чаще остальных, так как их положение может меняться довольно быстро.

______________________

¹ «Новая экономическая школа — Грузия» — неправительственная организация, основанная П. Шешелидзе и Г. Джандиери в 2001 году в Тбилиси. НЭШ разделяет идеи классического либерализма и распространяет их посредством многочисленных семинаров, лекций и конференций, а также издательской деятельности.
² Мегрелишвили Вахтанг — родился 28 февраля 1972 года в Телави. В 1992 году окончил Ставропольский медицинский институт, в 1998 году — аспирантуру Тбилисской медицинской академии по направлению «хирургия». С 1998 года работает в государственном секторе — сначала (1998—2000 годы) в качестве специалиста парламента Грузии, затем (2000—2001 годы) как советник министра юстиции. В 2001—2003 годы возглавлял некоммерческую организацию «Союз защиты прав пациентов», в 2003— 2004 годах был заместителем генерального директора Государственного фонда социального страхования. С 2004 по 2005 год являлся заместителем, а впоследствии (2005—2007 годы) первым заместителем министра труда, здравоохранения и социальной защиты.
³ По данным бывшего заместителя министра труда, здравоохранения и социальной помощи Мегрелишвили.
⁴ По данным бывшего заместителя министра труда, здравоохранения и социальной помощи Мегрелишвили.
⁵ 166 миллионов долларов
⁶ Разработчики пенсионной реформы насчитали на момент ее разработки 33 пенсионных закона, а в конце 2009 года «всплыл» еще один (который просто пропустили), определяющий социальные льготы для ветеринаров, хотя никто ими не пользовался.
⁷ В России, по данным Независимого института социальной политики, в 2007 году от 55 до 64 процентов всего объема адресной социальной поддержки по разным направлениям (пособия на детей, жилищные субсидии, региональные пособия по бедности) получали небедные домохозяйства, в то время как примерно половина бедных не имела доступа к адресным программам социальной поддержки.
⁸ Информация доступна на сайте Агентства по социальной защите.

{-page-}
  


Необходимость статистического подхода возникла и из-за того, что в Грузии, как и в любой стране с развивающейся экономикой, невозможно использовать только данные о денежных доходах: реальное финансовое положение чаще всего складывается из средств, полученных разным путем. Например, многие жители страны — самозанятые, занимаются натуральным хозяйством и не фигурируют в системе легальных налогоплательщиков.

В отличие, например, от колумбийцев (именно колумбийский опыт использовался при разработке статистического подхода) грузины довольно мобильны. В Колумбии существуют определенные районы бедноты, в пределах которых живут несколько поколений бедняков, что позволяет достаточно легко определить адресную группу для социальной помощи. В Грузии ситуация более изменчивая: кто-то становится бедняком, а кто-то перестает им быть⁹, поэтому требуются более точные способы выявления малоимущих. Хроническую бедность программа определяет довольно точно, в то время как людей, только что обедневших, вычислить намного сложнее. Если человек потерял работу год назад, но у него остался хороший дом, машина, он постепенно что-то распродает, то система его не распознает как нуждающегося в господдержке. Тем не менее, по оценкам Всемирного банка, система тестирования, разработанная в Грузии, —одна из лучших в мире¹⁰.

Базой данных нуждающихся (около 45 процентов населения обратилось за получением социальных пособий), созданной Агентством по соцзащите, для распределения региональных льгот и субсидий активно пользуются местное самоуправление, некоммерческие организации, иностранные и местные доноры. Говорят, сделавший свое состояние в России известный грузинский бизнесмен и меценат Бидзина (Борис) Иванишвили, который, по версии журнала Forbes, в 2010 году занял 167-е место в рейтинге миллиардеров мира, тоже обращается к этой системе. Определяет, кому оплатить услуги здравоохранения, кому раздать пособия в своем родном Сачхерском районе, куда он вернулся в 2004 году. Мегрелишвили уверен: это самая надежная система для выявления тех, кто живет за чертой бедности и нуждается в финансовой поддержке. «Я считаю, что самое лучшее из того, что я сделал за свою жизнь, — это участвовал в разработке этой системы», — говорит он.

Идеальных схем, конечно, не бывает. Журналистка из Тбилиси рассказывала мне о своей соседке — пожилой одинокой женщине, которая еле-еле сводит концы с концами. Жильцы всего подъезда стараются в меру сил ей помогать: то масло купят, то яйца принесут или муку. А в системе тестирования она получила отказ, потому что социальный агент увидел у нее на кухне относительно дорогие продукты. Конечно, плохо, что нуждающийся человек не получает дополнительных денег от государства, но ведь, по сути, система правильно определила, что случай с этой женщиной не самый тяжелый. Есть много нуждающихся людей, которым соседи не помогают, а значит, будет справедливым направить государственные деньги прежде всего на их поддержку. Таким образом, за счет эффективного выявления получателей социальной помощи решается и вопрос эффективного распределения государственных средств.

Мегрелишвили рассказывает, какая страшная коррупция царила в его ведомстве до реформы: «Когда мы начали оценивать бенефициаров с помощью новой методологии, оказалось, что около 30 процентов тех, кто до этого числился получателем социальной помощи, не обратились за ней. По всей вероятности, их вообще физически не существовало, деньги просто разворовывались».

По результатам подсчета с применением балльной оценки все население распределяют по группам, определяют порог бедности, и после этого государство оказывает социальную поддержку в первую очередь тем, кто оказался ниже этого порога. Порог бедности определяется исключительно возможностями бюджета — сколько есть денег у государства на социальные расходы, столько и тратится. Сначала субсидируются основные нужды, затем, если государственные средства позволяют, остальные. Собственно, в этом и проявляется гибкость, которой удалось добиться именно в результате внедрения новой программы социальной поддержки и единого бюджета.

Программа стартовала с выдачи ваучеров на оплату услуг здравоохранения. Человек из социально незащищенного слоя получал чек, по которому он мог оформить медицинскую страховку в любом страховом агентстве. Ваучер — принципиально новый финансовый инструмент распределения государственных средств: государство дает деньги человеку, а не организации. Это не только повышает эффективность, но и позволяет существенно сократить масштабы коррупции. Ваучер — это те же деньги, но они персонифицированы, поэтому их может использовать только тот, кому они предназначались.

Рассказывает Бендукидзе:

Когда мы в корне изменили систему финансирования, это была, конечно, революция: каждый получил возможность самостоятельно делать выбор. Тебе дают ваучер, и ты сам решаешь, где его использовать. Конечно, случается и подкуп, точнее, маркетинг: давайте мы вам соль принесем, а вы у нас застрахуйтесь. Но любая система, которая дает право людям самостоятельно принимать решения, в сто раз лучше других, потому что люди становятся гражданами: они отвечают за свои поступки.

Страхование по ваучеру включает все минимально необходимое медицинское обслуживание и распространяется на беднейшие слои населения — на тех, кто не может позволить себе приобрести индивидуальную частную страховку. В 2009 году к бенефициарам государственной программы была добавлена дополнительная категория лиц — пострадавшие в войне в августе 2008 года. Население, не вошедшее в льготные категории, самостоятельно оплачивает страховку либо непосредственно медицинские услуги. А вот это назвать революцией не получается: медицинское обслуживание до этого бесплатным было только на бумаге, а на деле приходилось давать врачам подарки (в том числе и в виде денег). Сейчас же эти рыночные взаимоотношения обрели легальный статус. Еще один пример распространенной практики так называемой легализации коррупции (наряду с официальной продажей «красивых» автомобильных номеров и ускорением сроков регистрации собственности).

Есть и еще ряд программ, которые субсидируются государством. Предоставление специфических услуг, таких как психиатрическая помощь, лечение туберкулеза, СПИДа, для всего населения происходит за счет государства. За счет бюджета оплачиваются медицинские услуги детям до трех лет и пожилым людям старше шестидесяти, то есть более чем пятой части населения. В марте 2009 года стартовала акция «Дешевое страхование», которая продлилась до 21 июля того же года. В этот период можно было приобрести годовую страховку стоимостью 3 доллара в месяц, из которых 2 доллара оплачивало государство. «Дешевое страхование» было направлено на то, чтобы стимулировать вхождение среднего слоя населения в систему страхования. Как и везде, в Грузии есть проблема так называемого пробела: бедным оплачивает страхование государство, богатые страхуются сами, а средний класс остается наедине со своими финансовыми трудностями. Но теперь практически каждый пятый житель — 900 тысяч из 4,4 миллиона — застрахован за государственный счет. Это очень высокий показатель, особенно с учетом того, что еще в конце 2006 года по всей стране застраховано было всего 100 тысяч человек, а в 2009 году — уже 1,4 миллиона¹¹.

Помимо ваучера на здравоохранение в октябре 2007 года государство однократно выдало пенсионерам, педагогам и незащищенным слоям населения ваучеры на сумму 31 доллар для оплаты электроэнергии и газа. Этой суммы достаточно для оплаты 385 кВт по самому низкому тарифу или 285 кВт — по самому высокому. В целом около 95 процентов всех бюджетных средств на социальные нужды распределяется именно посредством системы адресной поддержки. К концу 2009 года денежное пособие по бедности получали около 160 тысяч домохозяйств (до 14 процентов от общего количества), то есть 430 тысяч человек. Благодаря адресному подходу во всех сферах социального обеспечения существенно изменилась структура населения, получающего дотации от государства. После начала реформ адресная социальная помощь выросла в семь раз, но Мегрелишвили считает, что если бы те средства, которые были добавлены в социальный бюджет для увеличения минимальной пенсии (примерно 300 миллионов долларов), были распределены на основе программы адресной помощи, то проблему крайней бедности фактически удалось бы решить. Хотя доля расходов на социальную поддержку в государственном бюджете снизилась — с 30 процентов в 2003 году до 27,9 процента в 2009 году, в реальном выражении (в ценах 2003 года) расходы по этому направлению выросли в 2,6 раза.


Строительная реформа

В ежегодном рейтинге Легкости ведения бизнеса Всемирного банка вместо обобщенного показателя «Получение лицензий» с 2008 года используется показатель «Получение разрешений на строительство». Тем самым признается, что такие разрешения получить сложнее всего, поэтому они заслуживают отдельного внимания.

Отцом этой реформы часто называют заместителя министра экономики Вато Лежаву, возглавлявшего в Министерстве экономического развития группу, которая занималась строительными разрешениями и строительным законодательством. Переоценить его роль в этом процессе вряд ли возможно.

Несмотря на образование, полученное в Германии, где в градостроительстве преобладает государственный патернализм, Лежава, как и большинство грузинских реформаторов, пришел к либертарианским принципам не через книги, а через бизнес. Любой, кто занимался в Грузии строительством, неизбежно сталкивался с непробиваемой системой разрешений или согласований и повсеместной коррупцией. До строительной реформы, начавшейся в 2004 году, в Грузии существовала устойчивая тенденция ухода бизнеса в теневой сектор. В 2004 году из 484 строящихся в Тбилиси объектов только 207 имели разрешение¹².

Лежава не скрывает удовлетворения от сделанной работы:

Строительная реформа была одной из самых сложных, потому что строительство везде, включая развитые страны, — одна из самых коррумпированных сфер. Может быть, в реализации наших идей и есть какие-то сбои, но в основном в Грузии строительная сфера получилась одной из самых лучших в мире. И не только по показателям Всемирного банка¹³. Жаль, что по-грузински мало кто читает — думаю, многие могли бы взять наше строительное законодательство за основу своего.

Для того чтобы строительная реформа дала результат, надо, по образному выражению Лежавы, чтобы «все стороны кубика Рубика сложились одновременно». Этими сторонами стали три основных документа, на которых базируется строительное законодательство Грузии: закон «О лицензиях и разрешениях», постановление правительства «О сроках и условиях выдачи строительного разрешения» и закон «О градостроительстве».

Изначально реформа шла по пути максимального сокращения количества документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Были оставлены только самые необходимые, доказывающие, что постройка не обвалится: то есть все, что касается безопасности людей и жесткости конструкции. Раньше деятельность лицензировалась по отдельным этапам строительства. Новый закон отменил все промежуточные лицензии и разрешения, как то: лицензии на строительную и архитектурную деятельность, разрешение от экологической инспекции Министерства окружающей среды. Больше не требуется получать технические условия от Грузводоканала, энергокомпаний, телекоммуникационной компании, Департамента пожарной охраны, согласовывать санитарно-гигиенические условия в санитарной инспекции. Всего отменили 21 процедуру.

Лежава вспоминает:

После отмены строители еще месяцев шесть приходили и никак не могли в толк взять, как строить без лицензии. Даже спрашивали: «Вот те — получили, а мы — нет. Что, кончились лицензии?» Я отвечаю: «Ну нет их больше!» То есть чего, говорят, нет? Бумажек нет?!

Но дореформенный принцип трехступенчатого получения строительного разрешения сохранился. Первая ступень (выдача архитектурно-планировочного задания, АПЗ) занимает 30 дней со дня подачи заявления. Вторая (согласование дизайн-проекта) — 20 дней. И третья (само разрешение) — 10 дней. При этом в постановлении правительства представлен исчерпывающий перечень случаев, когда на строительство не требуется разрешения вовсе или его можно получить в упрощенном порядке — за один или два этапа. Так, разрешение не требуется на объекты объемом меньше 100 кубических метров, на заборы, бассейны, временные постройки. Упрощенная одноступенчатая процедура возможна для открытых автостоянок, спортивных площадок, рекламных щитов до 18 квадратных метров, а двухступенчатая — для посольств и представительств иностранных государств.

Со временем реформа была логически продолжена существенным сокращением сроков получения строительного разрешения. Изначально сроки в 30, 20 и 10 дней определялись скоростью подготовки документов, необходимых на каждом этапе. Например, для каждой ступени была нужна выписка из публичного реестра собственности, удостоверяющая право владения, аренды или пользования землей. Но эта справка действовала только 12 дней, поэтому каждый раз ее надо было получать заново. Сейчас это требование отменено, а информация о владении доступна онлайн, и каждый может с ней ознакомиться. Весной 2009 года была введена процедура fast track, по которой за дополнительные деньги можно свести срок получения разрешения по каждому этапу до одного дня (это не касается разрешений на строительство в зоне охраны культурного наследия и зоне особого строительного регулирования, например, магистральных дорог).

Еще одним серьезным барьером было обязательное прохождение государственной экспертизы: все проекты должны были быть представлены в службу архитектуры. Такая экспертиза была, по сути, монопольным бизнесом. Хотя формально орган считался государственным и действовал при Министерстве экономики, на деле это было предприятие с монопольно высокими ценами на услуги. Теперь департамент расформирован, а экспертиза стала частной практикой.

Более того, перечень проектов, подлежащих обязательной экспертизе, резко сокращен. Раньше «объекты особой важности» классифицировались по объему здания (свыше 18 тысяч кубических метров) или его сложности (железная дорога, высоковольтная линия и т.д.). Впоследствии вся система классификации была изменена. Категории «особой важности» нет вообще. Здания теперь классифицируются по степени риска. Например, наличие перекрытия арочного типа длиной более 12 метров — это четвертая категория, лифт — вторая и т.д. Обязательная экспертиза требуется только для построек пятой категории, например туннелей, главных автомагистралей.

Таким образом, реформа двигалась по пути максимального упрощения и предостережения оппонентов о том, что она пойдет в ущерб качеству и безопасности, пока не подтверждаются. Строитель несет уголовную ответственность, если недобросовестное строительство повлекло за собой угрозу жизни или здоровью, и это более сильная мотивация, чем купленная справка. Официальная отмена неработающей процедуры никак и не могла отразиться на результате: перетекание денег из одного кармана в другой и безопасность постройки не имеют ничего общего.

Следующим важным этапом стала отмена института государственной приемки здания в эксплуатацию. В комиссию по приемке входили представители разных административных органов. Единственным местом, где можно было их всех собрать вместе, нередко оказывался ресторан, причем, чтобы в итоге под актом появились все подписи, встретиться надо было не раз. Сейчас здание в эксплуатацию принимает только один орган — тот, который выдал разрешение на строительство, — архитектурная служба. Она же осуществляет промежуточный надзор над строительством, но не может прийти на объект в любое время.

Также были выявлены этапы строительства, критически важные для того, чтобы здание соответствовало параметрам, указанным в разрешении. В разрешении обозначены этапы строительства, когда архитектурная инспекция может проверить здание на соответствие проекту (для типового сооружения — 4—5 этапов). Если же окончание какого-то этапа не совпадает с датой, прописанной в разрешении, то заказчик или строитель связывается с инспектором и предлагает ему прийти с проверкой раньше. Если после этого инспектор не приходит в течение недели, то заказчик и подрядчик сами могут оформить акт о завершении этапа и перейти на следующий. Упрощение административного регулирования сразу отразилось на количестве выданных разрешений. Только в Тбилиси этот показатель вырос более чем в три раза — с 588 в 2005 году до 1729 в 2008-м.

Есть еще одна сторона строительной реформы — изменение самих строительных норм. Строительные нормы и правила (СНиПы) не разрабатывались и не обновлялись с середины 1990-х годов, а технологии стремительно развиваются. В 2007 году правительство приняло решение их модернизировать. В мире существует два конкурирующих подхода: американский и европейский. В Грузии было принято решение применять американские стандарты, за которыми следит Международный совет по нормам и правилам (ICC), существующий под разными названиями уже около ста лет. С ICC был заключен меморандум о понимании, дающий право использовать и адаптировать его строительные нормы в Грузии. Сейчас этот процесс уже идет, несколько стандартов переведены и приспособлены для местных условий. По словам Лежавы, реформаторы применили один очень простой принцип: «Люди думают, что надо регулировать два аспекта: чтобы дом не разрушился и чтобы он был красивым. Вот это «красиво и правильно» и дает почву для коррупции. Мы свели все даже не до математики, а до законодательно закрепленной арифметики: городу не мешай, соседу не мешай и делай так, чтобы дом не разрушился»¹⁴.

Сейчас звучит просто, но это был самый большой прорыв. Каждый, кто приезжает в Грузию, не может не поразиться скорости ее обновления, которое подтверждает статистика.

Причем если раньше изменения касались в основном столицы, то теперь они происходят по всей стране.

__________________________________

⁹ Оборот около 10 процентов в год.
¹⁰ Georgia Poverty Assessment, Report No 44400-GE, Human Development Sector Unit, South Caucasus Country Unit, Europe and Central Asia Regon // World Bank. 2009. April.
¹¹ Из интервью с начальником Департамента здравоохранения Министерства труда, здравоохранения и социальной защиты С. Лебанидзе и из интервью с бывшим заместителем министра труда, здравоохранения и социальной защиты В. Мегрелишвили.
¹² По материалам, предоставленным грузинским отделением USAID.
¹³ В рейтингах Doing Business 2010 и Doing Business 2011 Грузия по показателю «Получение строительных разрешений» занимает 7-е место из 183 стран, поднявшись к этому уровню за три года на 20 позиций.
¹⁴ Законом определены ограничения строительства в зависимости от внешних условий: дополнительной постройки, дороги и т.д.​